Αναπτυξιακός Νόμος και οι ελλείψεις της Αναπτυξιακής Πολιτικής
Περιοδικό «Ενημέρωση» του ΙΝΕ, Σεπτέμβριος 2003, Τεύχος 98 - Πέτρου Λινάρδου-Ρυλμόν
Εισαγωγή
Το σχέδιο νόμου που επιδιώκει να τροποποιήσει τον αναπτυξιακό νόμο 2601/98, έχει ως κύριους στόχους να περιορίσει την εξάρτηση της επιχορήγησης των επενδύσεων από τις θέσεις εργασίας που δημιουργούνται και να δώσει τη δυνατότητα στις επιχειρήσεις να πραγματοποιούν επενδύσεις μέσω ενός αφορολόγητου ειδικού αποθεματικού, χωρίς να υπάρχουν διαφοροποιήσεις αυτής της μορφής επιδότησης ανάλογα με την περιφέρεια όπου βρίσκεται η επιχείρηση.
Το γεγονός ότι το σχέδιο νόμου θα αμφισβητήσει τις βασικές επιλογές του 2601/98, δεν είναι το μόνο πρόβλημα που εμφανίζεται σχετικά με αυτό το εργαλείο αναπτυξιακής πολιτικής. Ο αναπτυξιακός νόμος είναι πλέον ένα από τα εργαλεία της προώθησης των επενδύσεων και του εκσυγχρονισμού της οικονομίας, το οποίο επηρεάζει ένα μικρό ποσοστό επιχειρήσεων, ενώ συγχρόνως δεν καταγράφονται αναλυτικά τα αποτελέσματά του, ούτε είναι γνωστές οι επιπτώσεις του συνδυασμού του με άλλα εργαλεία της αναπτυξιακής πολιτικής.
Το ισχνό κεφάλαιο γνώσεων στο οποίο στηρίζεται η συζήτηση για τον αναπτυξιακό νόμο, δείχνει την πολύ μεγάλη καθυστέρηση που παρατηρείται στην χώρα μας σχετικά με την αναπτυξιακή πολιτική. Δεν γνωρίζουμε ποιες είναι οι επιπτώσεις για τα κρίσιμα μεγέθη της οικονομίας των δράσεων αυτής της πολιτικής, δεν αξιολογούνται τα συγκεκριμένα μέτρα που υλοποιούνται και επομένως δεν υπάρχει πραγματικά η δυνατότητα να τεθούν και αναθεωρηθούν στόχοι για την οικονομία και τη βιομηχανία ειδικότερα.
Οι προτάσεις του Σχεδίου Νόμου
Ο Νόμος 2601/98 ενίσχυε την ιδιωτική επενδυτική δραστηριότητα επιδιώκοντας, να θέσει ένα ανώτατο όριο στην επιχορήγηση των νέων επενδύσεων που δεν μπορούσε να υπερβαίνει τα 15 εκατομμύρια δρχ. ή 45.000 Ευρώ ανά θέση εργασίας, να συνδέσει το ποσοστό της επιδότησης ή της επιχορήγησης με την ενίσχυση της περιφερειακής ανάπτυξης και επίσης να ενισχύσει χωρίς προϋποθέσεις για την απασχόληση, επενδύσεις σε ειδικές δραστηριότητες γενικού οφέλους (ενέργεια, περιβάλλον, σταθμοί αυτοκινήτων, και άλλα).
Ο νόμος αυτός δεν αναγνωρίζει επομένως ότι πρέπει να υπάρξει μια γενικευμένη πολιτική επιχορηγήσεων για την πραγματοποίηση νέων επενδύσεων, αλλά ότι στο σύνολο των παραγόντων που επηρεάζουν την πραγματοποίηση νέων επενδύσεων προστίθεται για ορισμένες κατηγορίες επενδύσεων ένας επιπλέον παράγοντας που αφορά τη μείωση του κόστους της επένδυσης για τον επιχειρηματία.
Τα επενδυτικά σχέδια που έχουν ως σήμερα υπαχθεί στις διατάξεις του Νόμου 2601/98 (κατά το διάστημα 1998-2002), προβλέπεται να δημιουργήσουν 20800 νέες θέσεις απασχόλησης. Πρόκειται για μια μερική επίπτωση σχετικά με την εξέλιξη της απασχόλησης, όταν κατά την περίοδο 1998-2002, δημιουργήθηκαν κατ�έτος από την οικονομία 218.000 νέες θέσεις εργασίας, από την μεταποίηση 31.000, και για την ίδια περίοδο η μεταποίηση δημιούργησε σωρευτικά 124.000 νέες θέσεις εργασίας.
Το συνολικό ύψος επενδύσεων που έχουν εγκριθεί ως τώρα φθάνει τα 2,9 δισεκατομμύρια Ευρώ και στην μεταποίηση τα 1,9 δισεκατομμύρια Ευρώ. Κατά την ίδια περίοδο όμως το συνολικό ετήσιο ύψος των επενδύσεων στην μεταποίηση είναι περίπου 2,5 δισεκατομμύρια Ευρώ (εκτιμήσεις για το 1998 και 1999). Ο αναπτυξιακός νόμος επηρεάζει επομένως ένα μικρό ποσοστό τόσο της απασχόλησης, όσο και των επενδύσεων. Δικαιολογείται έτσι το γεγονός ότι ο νόμος υπηρετεί ειδικούς στόχους.
Επίσης σύμφωνα με τα στοιχεία του υπουργείου για τις εγκρίσεις της περιόδου 1998-2001, από τις 1124 εγκρίσεις επενδύσεων που εμπίπτουν στον περιορισμό ως προς τις θέσεις εργασίας, οι 1007 δεν επηρεάστηκαν απ�αυτόν, ενώ εγκρίθηκαν 518 επενδύσεις που εξαιρούνται από τον περιορισμό και αντιπροσωπεύουν πάνω από το 50 τοις εκατό τόσο του συνόλου των επενδύσεων, όσο και του συνόλου των επιχορηγήσεων.
Πρέπει όμως να διευκρινιστεί ότι τα ποσά που αναφέρουμε αφορούν μόνο τις επιχορηγήσεις νέων επενδύσεων και όχι την πραγματοποίηση επενδύσεων μέσο του προβλεπόμενου από τον 2601/98 αφορολόγητου αποθεματικού, ενώ σύμφωνα με ανεπιβεβαίωτες εκτιμήσεις υπηρεσιακών παραγόντων το συνολικό ύψος των επενδύσεων που πραγματοποιούνται μέσω του αφορολόγητου αποθεματικού είναι περίπου αντίστοιχο με το συνολικό ύψος των επενδύσεων που επιχορηγούνται. Δεν έχουμε επομένως καμία καταγραφή για το 50 τοις εκατό περίπου των επενδύσεων που πραγματοποιούνται λόγω του αναπτυξιακού νόμου.
Μία από τις κύριες προτάσεις του νέου σχεδίου νόμου είναι να καταργηθεί το όριο της επιχορήγησης ανάλογα με τις θέσεις εργασίας, για μεγάλες επενδύσεις άνω των 40 εκατομμύρια Ευρώ που δημιουργούν τουλάχιστον 200 θέσεις εργασίας, για επενδύσεις σε νέες μονάδες παραγωγής νέων προϊόντων και προϊόντων εξαιρετικά προηγμένης τεχνολογίας και για επενδύσεις που πραγματοποιούνται από έναν φορέα με σημαντική δραστηριότητα στο εξωτερικό, και δημιουργούν τουλάχιστον 75 θέσεις εργασίας.
Η προσπάθεια αναθεώρησης για αυτές τις κατηγορίες επενδύσεων της βασικής επιλογής του Νόμου 2601/98 για ένα πλαφόν στην επιχορήγηση ανάλογα με τις δημιουργούμενες θέσεις εργασίας, δεν στηρίζεται σε μια επιχειρηματολογία η οποία να αξιολογεί την εμπειρία του παρελθόντος ή να αξιοποιεί έστω διεθνείς εμπειρίες. Αυτή η αδυναμία συγκρότησης μιας συστηματικής γνώσης για τα αποτελέσματα της εφαρμογής ενός σημαντικού νόμου, εμποδίζει την συζήτηση και τον διάλογο σχετικά με τους στόχους και το περιεχόμενο της αναπτυξιακής πολιτικής, καταδικάζοντάς της να είναι πάντοτε η συνισταμένη γενικών ιδεών και επιμέρους περιπτώσεων ή πιέσεων. Είναι όμως λογικό να μην μπορεί να δεχθεί η συνδικαλιστική πλευρά μια τέτοια αδιαφανή προσέγγιση.
Μια δεύτερη σημαντική πρόταση του Σχεδίου Νόμου είναι η δυνατότητα των επιχειρήσεων να δημιουργούν ένα ειδικό αφορολόγητο αποθεματικό που να περιλαμβάνει ως το 35 τοις εκατό των αδιανέμητων κερδών τους, για την πραγματοποίηση επενδύσεων που υπάγονται στις προβλεπόμενες από τον 2601/98 κατηγορίες. Η πρόταση αυτή αλλάζει τη διαδικασία δημιουργίας του αφορολόγητου αποθεματικού, αλλά το σημαντικότερο χαρακτηριστικό της είναι ότι το ύψος της επιδότησης, το οποίο φθάνει το ύψος της φορολογικής απαλλαγής (δηλαδή το 35 τοις εκατό που είναι ο φορολογικός συντελεστής), ισχύει για όλες τις επιχειρήσεις της χώρας, καθώς δεν προβλέπεται διαφοροποίηση ανάλογα με τις περιοχές, ούτε προβλέπεται πλαφόν ανάλογα με τις θέσεις εργασίας. Οδηγούμαστε έτσι σε ένα καθεστώς γενικευμένης επιδότησης των επιχειρήσεων όλης της χώρας, υπό την προϋπόθεση ότι τηρούν τις διαδικασίες δημιουργίας και αξιοποίησης του ειδικού αφορολόγητου αποθεματικού.
Το Σχέδιο Νόμου διατηρεί τη δυνατότητα επιχορήγησης επενδύσεων που πραγματοποιούνται από ελληνικές επιχειρήσεις σε βαλκανικές χώρες. Από τη στιγμή που η εγκατάσταση μιας επιχείρησης στη Βουλγαρία ή τη Ρουμανία, αντί για την Ελλάδα, μειώνει το κόστος εργασίας στο ένα πέμπτο, σύμφωνα με τις εκτιμήσεις μας, δεν υπάρχει κανένας προφανής λόγος να δοθεί ένα πρόσθετο κίνητρο. Όταν επιπλέον δεν υπάρχει προς το παρόν η δυνατότητα επιστροφής της επιδότησης στην περίπτωση που ο επιχειρηματίας δεν τηρεί τις προβλεπόμενες διαδικασίες.
Ζητήματα αναπτυξιακής πολιτικής
Η ελληνική οικονομία έχει εισέλθει τα τελευταία 15 χρόνια σε μια διαδικασία αναδιάρθρωσης και προσαρμογής στις νέες συνθήκες διεθνοποίησης του ανταγωνισμού και της επιχειρηματικής δραστηριότητας, που συνδυάζει την ανάπτυξη καινοτομιών σε υπαρκτούς κλάδους, με την ανάπτυξη νέων δραστηριοτήτων που δεν υπήρχαν πριν. Τα σοβαρότερα εμπόδια που συναντάει αυτή η προσαρμογή της οικονομίας δεν είναι αποτέλεσμα ελλείψεων χρηματικών κεφαλαίων, ούτε είναι αποτέλεσμα της μειωμένης κερδοφορίας των επιχειρήσεων που είναι ανταγωνιστικές. Τα κύρια εμπόδια αφορούν τους τρόπους με τους οποίους είναι δυνατόν να βρουν και να αξιοποιήσουν οι επενδυτές και οι επιχειρήσεις τις νέες γνώσεις που κάνουν δυνατή την ανάπτυξη καινοτομιών, στο πλαίσιο της ευρωπαϊκής και της διεθνούς οικονομίας.
Η νέα γνώση αφορά καταρχήν την εξέλιξη των προϊόντων που είναι συνάρτηση τόσο της παρακολούθησης των εξελίξεων στη διεθνή αγορά, όσο και της δυνατότητας της επιχείρησης να παράγει νέα προϊόντα μέσω των δραστηριοτήτων έρευνας και ανάπτυξης. Η ενσωμάτωση και η παραγωγή νέας γνώσης είναι όμως συνάρτηση της δυνατότητας της επιχείρησης να αξιοποιήσει νέες τεχνολογίες και νέες μεθόδους παραγωγής, όπως και της δυνατότητάς της να βρει και να προσλάβει το απαραίτητο ανθρώπινο δυναμικό. Σε μια οικονομία που βρίσκεται σε μια περίοδο μετεξέλιξης η ανανέωση της γνώσης σε αυτά τα διαφορετικά επίπεδα, χρειάζεται - ιδιαίτερα για τις μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις - φορείς συλλογικού ή δημόσιου χαρακτήρα ικανούς να προσφέρουν ένα σημαντικό τμήμα των νέων αυτών γνώσεων και να καθοδηγήσουν τις επιχειρήσεις και τους επενδυτές. Ακόμα και για τις τυπικές διαδικασίες που έχουν σχέση με την ισχύουσα νομοθεσία.
Οι έρευνες που έχουν πραγματοποιηθεί σε κλαδικό ή τοπικό επίπεδο αναδεικνύουν ως έναν σημαντικό παράγοντα που εμποδίζει την ανασυγκρότηση επιχειρήσεων και κλάδων, την αδυναμία του εκπαιδευτικού συστήματος και του συστήματος κατάρτισης να ανταποκριθεί στις ανάγκες μιας αναπτυξιακής στρατηγικής. Εξίσου σημαντικές είναι και οι αδυναμίες των φορέων (ερευνητικά ιδρύματα, κλαδικά ή τομεακά ινστιτούτα) που θα έπρεπε να υποστηρίζουν τις ικανότητες των επιχειρήσεων ή των επενδυτών να γνωρίσουν νέες τάσεις στην αγορά και τις τεχνολογίες, και να ανανεώσουν τα προϊόντα ή τις μεθόδους τους. Στα πρώτα στάδια βρίσκονται και οι υπηρεσίες σε τοπικό ή περιφερειακό επίπεδο που φιλοδοξούν να αποτελέσουν δομές βοηθητικές για τις επιχειρήσεις και τους επενδυτές.
Όλα τα διαθέσιμα στοιχεία δείχνουν ότι το ζήτημα της ανταγωνιστικότητας συνδέεται άμεσα με την απασχόληση. Η έρευνα που πραγματοποιήσαμε το 2000 στο νομό Θεσσαλονίκης σε συνεργασία με τον ΣΒΒΕ και το Πανεπιστήμιο Μακεδονίας (δείτε τα Τετράδια του ΙΝΕ Αύγουστος 2001) έδειξε ότι η αύξηση της ανταγωνιστικότητας έχει ως επιπλέον αποτέλεσμα την αύξηση της απασχόλησης. Επίσης σύμφωνα με τις στατιστικές των Εθνικών λογαριασμών, κατά το δεύτερο μισό της δεκαετίας του 90, από τους 15 βιομηχανικούς κλάδους όπου παρατηρείται αύξηση της ανταγωνιστικότητας, στους 10 κλάδους έχουμε παράλληλα αύξηση της απασχόλησης.
Το παράδοξο που παρατηρείται στη χώρα μας είναι ότι επιδιώκουμε να κατευθυνθούμε προς την κοινωνία των πληροφοριών και την κοινωνία της γνώσης, χωρίς να συγκεντρώνουμε πληροφορίες και χωρίς να αποκτούμε γνώση, σε σχέση εδώ με την αναπτυξιακή πορεία και τις ανάγκες της. Κάθε έρευνα σχετικά με την ανταγωνιστικότητα των επιχειρήσεων δείχνει ότι όλοι οι παραπάνω παράγοντες παίζουν ρόλο, και σε κάθε κλάδο ή περιοχή υπάρχουν εδικά ζητήματα τα οποία πρέπει οι πολιτικές να λάβουν υπόψη τους. Θα έπρεπε επομένως να μελετηθούν οι παράγοντες αυτοί, αξιολογηθούν οι πολιτικές και να διορθωθούν οι στόχοι ανάλογα με τα αποτελέσματα αυτών αξιολογήσεων. Πρέπει δε να υπενθυμίσουμε ότι η εκπαιδευτική πολιτική και το σύστημα κατάρτισης, τα κλαδικά και τομεακά ινστιτούτα, οι υπηρεσίες στήριξης των επιχειρήσεων, όπως και οι επιδοτήσεις των επενδύσεων, ή οι επιδοτήσεις του ανθρώπινου δυναμικού δεν είναι μελλοντικά σχέδια, αλλά δραστηριότητες που χρηματοδοτούνται γενναιόδωρα εδώ και πολλά χρόνια, χωρίς τα αποτελέσματα για την ανάπτυξη και την απασχόληση να έχουν σοβαρά καταγραφεί.