"Eνα Μοντέλο Συνταξιοδοτικής Μεταρρύθμισης για την Ευρώπη του 21ου αιώνα"
Ημερομηνία: 20-3-2003
Σήμερα, στις περισσότερες ευρωπαϊκές χώρες οι συνταξιοδοτικές δαπάνες αντιστοιχούν στο ένα δέκατο περίπου του ΑΕΠ. Αν υποθέσουμε ότι δεν θα υπάρξουν αλλαγές στα θεσμοθετημένα δικαιώματα ή τις παροχές, η γήρανση του πληθυσμού, αφ' εαυτής, θα οδηγήσει σε αύξηση αυτού του ποσοστού κατά 30 έως 50 τοις εκατό, κατά τη διάρκεια των επόμενων 3-4 δεκαετιών. Παράλληλα, θα παρατηρηθεί ραγδαία μείωση του λόγου των εισφερόντων προς τους επωφελούμενους. Η πραγματική πρόκληση είναι το πώς θα εξασφαλίσουμε τη δυνατότητα ανταπόκρισής μας σε αυτή την πρόσθετη χρηματοδοτική υποχρέωση.
Στη σημερινή αντιπαράθεση κυριαρχούν οι αναλογιστικές ανησυχίες. Αυτό μοιάζει σαν να βάζουμε το κάρο πριν από το άλογο. Τα αναλογιστικά θέματα αποκτούν συνάφεια μόνο όταν έχουμε αποφασίσει σχετικώς με την κατανομή του βάρους που συνεπάγονται οι πρόσθετες δαπάνες. Το πρώτο ερώτημα που τίθεται αφορά στη διανομή και την επινεμητική δικαιοσύνη. Η αντιπαράθεση είναι πολύ μυωπική και μονοδιάστατα επικεντρώνεται στις δημόσιες δαπάνες. Έτσι όμως η ανάλυση φτωχαίνει. Η πρόσθετη επιβάρυνση λοιπόν είναι το ίδιο πραγματική για τους πολίτες, είτε εμφανίζεται σε δημόσιους, είτε σε ιδιωτικούς λογαριασμούς. Αν δεν είμαστε διατεθειμένοι να αποδεχτούμε τη διάβρωση του επιπέδου διαβίωσης των συνταξιούχων, οι συνολικές εκροές για τις συντάξεις - είτε ιδιωτικώς είτε δημοσίως χρηματοδοτούμενες - αναπόφευκτα θα αυξηθούν.
Μπορούμε να υποθέσουμε ότι οι περισσότεροι πολιτικοί επιμένουν στη διατήρηση των συνταξιοδοτικών παροχών σε επίπεδα παραπλήσια με τα σημερινά. Πράγματι, αυτό λίγο ως πολύ προβλέπεται στις δέκα αρχές της ΕΕ για τη συνταξιοδοτική μεταρρύθμιση. Υπάρχουν σοβαροί λόγοι που συνηγορούν για τη διατήρηση ενός επαρκούς εγγυημένου επιπέδου σύνταξης. Η αυξημένη ανησυχία σχετικώς με τον κοινωνικό αποκλεισμό και τις λιγότερο σταθερές επαγγελματικές σταδιοδρομίες αντανακλούν μια πραγματικότητα, όπου αρκετοί από τους σημερινούς νέους μπορεί να μην κατορθώσουν να συσσωρεύσουν προσωπικό πλούτο ή συνταξιοδοτικά δικαιώματα. Η στροφή προς τον υπολογισμό των συντάξεων βάσει των δια βίου εισφορών, που ήδη παρατηρείται, θα τιμωρήσει τους εργαζομένους με επισφαλείς επαγγελματικές σταδιοδρομίες. Επομένως, η διασφάλιση ενός βασικού εγγυημένου εισοδήματος θα παραμείνει σημαντικό μέσο αντιμετώπισης των νέων κινδύνων.
Αρχές Κατανομής
Χρειαζόμαστε έναν κανόνα αποφάσεων σχετικά με το πώς να κατανέμουμε δίκαια το πρόσθετο κόστος που συνεπάγεται η γήρανση του πληθυσμού. Ας επαναλάβω ότι το πρόσθετο κόστος δεν θα εξαφανιστεί αν προχωρήσουμε σε ιδιωτικοποίηση. Σχηματικός, μπορούμε να φανταστούμε δύο ακραία σενάρια. Στο πρώτο, συνεχίζουμε ακάθεκτοι με το συμβατικό στατικό αναδιανεμητικό μοντέλο (pay-as-you-go) που βασίζεται σε προκαθορισμένες παροχές. Στην περίπτωση αυτή, το συνολικό κόστος της γήρανσης του πληθυσμού θα επιβαρύνει τους εργαζόμενους. Εκτός του ότι αυτό φαίνεται οικονομικώς άδικο, παρόμοιο σενάριο μπορεί να επιφέρει δυσμενείς επιπτώσεις σε ότι αφορά την αύξηση των θέσεων εργασίας, αφού αναπόφευκτα οδηγεί σε αύξηση των εισφορών και της φορολογίας της απασχόλησης. Παραδείγματος χάρη, στη Γερμανία, οι εισφορές προβλεπόταν να φτάσουν από το 22 τις εκατό στο 38 τις εκατό των μισθών. Το δεύτερο ακραίο σενάριο αφορά σε ένα πλήρως κεφαλαιοποιητικό και βασισμένο σε προκαθορισμένες εισφορές συνταξιοδοτικό καθεστώς. Αυτό το σενάριο είναι εξίσου προβληματικό σε όρους δικαιοσύνης, γιατί συνεπάγεται διπλές χρηματοδοτικές υποχρεώσεις για εκείνους που σήμερα καταβάλλουν εισφορές. Σε ένα πλήρως κεφαλαιοποιητικό σύστημα, το συνολικό κόστος των πρόσθετων δαπανών θα καταλήξει να επιβαρύνει τους ίδιους τους συνταξιούχους.
Το κύριο ζήτημα της συνταξιοδοτικής μεταρρύθμισης είναι η εύρεση μιας δίκαιης φόρμουλας που επιτρέπει την ελαχιστοποίηση του ρυθμού αύξησης των εισφορών και ταυτοχρόνως κατανέμει δίκαια το πρόσθετο κόστος μεταξύ συνταξιούχων και εργαζομένων. Μια επιλογή προς όφελος της δια-γενεακής δικαιοσύνης πρέπει, όμως, να λαμβάνει υπόψη της την ενδο-γενεακή δικαιοσύνη. Όπως προτείναμε στην έκθεσή μας για τη Βελγική Προεδρία της ΕΕ (Myles, 2002), o κανόνας της σταθερής σχετικής θέσης, που έχει προτείνει ο R. Musgrave, προσφέρει μια πολύ καλή μέθοδος προκειμένου να επιτύχουμε τη δίκαιη και σταθερή κατανομή του βάρους των πρόσθετων δαπανών μεταξύ των γενεών. Η ιδέα είναι να καθοριστεί, άπαξ δια παντός, μια σχετική αναλογία του κατά κεφαλήν ΑΕΠ μεταξύ των «ηλικιωμένων» και των «νέων». Κάθε αναγκαία πρόσθετη δαπάνη θα κατανέμετο, σύμφωνα με αυτή την αρχή, μεταξύ «ηλικιωμένων» και «νέων», σύμφωνα με την προκαθορισμένη αναλογία. Από την ώρα που καθορίζεται η αναλογία, ο φορολογικός συντελεστής προσαρμόζεται περιοδικώς, λαμβάνοντας υπόψη τόσο τις πληθυσμιακές μεταβολές, όσο και τις μεταβολές της παραγωγικότητας. Το κύριο πρόβλημα είναι, βεβαίως, ο τρόπος αρχικού καθορισμού της αναλογίας - πράγμα που αναμφίβολα είναι ευκολότερο να επιτευχθεί σε πολιτείες ικανές να εφαρμόζουν κοινωνικά συμβόλαια. Ένα δεύτερο εμπόδιο συνδέεται με τη δυσκολία εφαρμογής της αναλογίας σε ιδιωτικά και επαγγελματικά συνταξιοδοτικά σχήματα που δεν τελούν υπό κυβερνητικό έλεγχο. Επομένως, σε ένα δυαδικό συνταξιοδοτικό σύστημα, η δίκαιη χρηματοδότηση που μπορεί να επιτυγχάνεται στο πλαίσιο του δημοσίου πυλώνα του, είναι πιθανό να αναιρείται από τις συμπεριφορές στην αγορά ιδιωτικής ασφάλισης.
Το ζήτημα της ενδο-γενεακής δικαιοσύνης αφορά στη διανομή της ευημερίας στο εσωτερικό κάθε ομάδας συνταξιούχων. Το σημείο εκκίνησης ορίζουν η ανομοιογένεια του βίου και η «τύχη κάθε γενιάς» (Wolfson et.al., 1998; Thompson, 1998; Myles, 2002). Αυτό φαίνεται καθαρά μέσω της σύγκρισης δύο ιστορικών ομάδων. Αν εξετάσουμε τις δεκαετίες του 1950 και του 1960, παρατηρούμε υψηλά ποσοστά φτώχειας μεταξύ των ηλικιωμένων σε όλες τις χώρες του ΟΟΣΑ. Οι ηλικιωμένοι ήσαν τότε φτωχοί, γιατί τα δημόσια συνταξιοδοτικά συστήματα δεν ήσαν γενναιόδωρα, αλλά και γιατί ήσαν μέλη μιας «άτυχης» γενιάς. Εάν εξετάσουμε τους σημερινούς συνταξιούχους, θα παρατηρήσουμε ελάχιστη φτώχεια στο σύνολο σχεδόν των χωρών - ανεξαρτήτως της γενναιοδωρίας των δημόσιων συστημάτων. Κι αυτό οφείλεται τόσο στην τύχη της γενιάς τους όσο και στη συνταξιοδοτική πολιτική. Οι συνταξιούχοι του 1950 ήταν φτωχοί, κυρίως γιατί έζησαν φτωχή ζωή: γεννήθηκαν στα τέλη του 19ου αιώνα και τα νιάτα τους σημαδεύτηκαν από τον Πρώτο Παγκόσμιο Πόλεμο* η επαγγελματική σταδιοδρομία τους συνέπεσε με τη δύσκολη δεκαετία του 1920, την ύφεση του 1930 και τον Δεύτερο Παγκόσμιο Πόλεμο. Εν ολίγοις, δεν είχαν καταφέρει να συσσωρεύσουν πολλά κατά τη διάρκεια της ζωής τους και αυτό ίσχυε ακόμη περισσότερο για τους πιο αδύναμους. Προχωρώντας μπροστά, οι σημερινοί συνταξιούχοι είναι γενικώς σε καλή οικονομική κατάσταση (τυπικώς το διαθέσιμο εισόδημά τους κινείται περίπου στο 80 τοις εκατό του εθνικού μέσου) κατά κύριο λόγο γιατί έζησαν καλή ζωή: ξεκίνησαν την επαγγελματική σταδιοδρομία τους κατά τις μεταπολεμικές δεκαετίες οικονομικής άνθισης, απολάμβαναν ασφαλή απασχόληση και αυξανόμενους μισθούς και συσσώρευαν αποταμιεύσεις και πόρους. Ακόμα και οι λιγότερο ειδικευμένοι άντρες τα κατάφεραν αρκετά καλά στη μεταπολεμική εποχή.
Η προσέγγιση της ενδο-γενεακής δικαιοσύνης βασίζεται στην (προ-)γνώση της διαδρομής του βίου που οι σύγχρονοι νέοι πιθανότατα θα δοκιμάσουν. Ευτυχώς, δεν εξαρτόμαστε από κρυστάλλινες σφαίρες και μάντεις. Η κακή αρχή (ιδίως σε όρους ανθρώπινου κεφαλαίου), στο πλαίσιο της «νέας οικονομίας», είναι πιθανό να έχει δυσάρεστες μακροπρόθεσμες συνέπειες. Οι πολίτες που δεν έχουν ολοκληρώσει σπουδές αντίστοιχες με εκείνες της δευτεροβάθμιας εκπαίδευσης απειλούνται σοβαρά από την επισφαλή απασχόληση και τις χαμηλές αποδοχές. Θα μοιάζουν, ας πούμε το 2050, περισσότερο με τη γενιά των συνταξιούχων του 1950 παρά με τους σημερινούς συνταξιούχους. Είναι επίσης επαρκώς τεκμηριωμένο πως όχι μόνο αυξάνεται η μακροζωία (τώρα ζούμε 10 χρόνια περισσότερα απ' όσα ζούσαν οι παππούδες μας) αλλά και το ότι η μακροζωία συναρτάται θετικά με την κοινωνικοοικονομική κατάσταση: οι εύποροι ζουν περισσότερο και, επομένως, θα απολάβουν μεγαλύτερες συνταξιοδοτικές παροχές. Ο απλός συνδυασμός αυτών των δύο παραγόντων οδηγεί στο συμπέρασμα ότι η ενδο-γενεακή δικαιοσύνη προϋποθέτει, κατ' ελάχιστο, μια βασική, καθολική και προοδευτικώς χρηματοδοτούμενη εγγυημένη σύνταξη. Όπως προτείναμε στη Βελγική Προεδρία, η μόνη προφανής πολιτική είναι μια δημόσια (πρώτος πυλώνας), κατ' αποκοπή, «λαϊκή σύνταξη», χρηματοδοτούμενη από τα γενικά έσοδα, όπως συμβαίνει κατά παράδοση στη Σκανδιναβία. Αν η εγγυημένη σύνταξη οριζόταν σε επίπεδο λίγο υψηλότερο από το όριο της φτώχειας, το επιπλέον δημοσιονομικό κόστος θα ήταν, προς έκπληξή μας, πολύ χαμηλό (περίπου 0,07-0,08 του ΑΕΠ σε χώρες όπως η Γαλλία και η Γερμανία).
Εξασφαλίζοντας τη Μακροπρόθεσμη Βιωσιμότητα
Οι αρχές κοινωνικής δικαιοσύνης υποδεικνύουν ποιος θα πληρώσει και ποιος θα ωφεληθεί, αλλά δεν προσφέρουν απάντηση στις υφιστάμενες χρηματοδοτικές πιέσεις. Αυτές, φυσικά, μπορούν να περιοριστούν. Εάν εκ προοιμίου αποκλείσουμε τη σοβαρή περικοπή των παροχών, ελάχιστες είναι οι παράμετροι που μπορούμε να χειριστούμε: αυτές που επηρεάζουν το μέγεθος της βάσης των εισφορών (οι εν ενεργεία) και εκείνες που επηρεάζουν το μέγεθος της βάσης των παροχών (οι συνταξιούχοι). Η επαναεξισορρόπηση των δυο αποκτά επείγουσα σημασία για τη μελλοντική χρηματοδοτική βιωσιμότητα, καθώς και για τους κορυφαίας προτεραιότητας στόχους της ΕΕ, όπως η μεγιστοποίηση του ποσοστού απασχόλησης. Η επαναεξισορρόπηση των δυο είναι, επίσης, αναπόσπαστα συνδεδεμένη με το στόχο της κοινωνικής δικαιοσύνης.
Η κύρια αιτία της γήρανσης του πληθυσμού είναι η υπογεννητικότητα. Εντούτοις, η επιστροφή σε επίπεδα γεννητικότητας που εξασφαλίζουν την αναπλήρωση του πληθυσμού δεν είναι πιθανό να λύσει το πρόβλημα της βιωσιμότητας για τις επόμενες δεκαετίες. Η μετανάστευση αναφέρεται συχνά ως μια εναλλακτική λύση. Δυστυχώς, οι πιο διεισδυτικές προσομοιώσεις υποδεικνύουν ότι ρεαλιστικά επίπεδα μετανάστευσης μπορεί να βοηθήσουν, αλλά δεν θα ασκήσουν σημαντική επίδραση. Μόνον εξαιρετικώς μη-ρεαλιστικά σενάρια μετανάστευσης, όπως εκείνο που αφορά αποκλειστικώς σε εξειδικευμένους άρρενες εργαζόμενους που βρίσκονται στην παραγωγική τους ηλικία (και χωρίς οικογενειακή επανένωση), συνεπάγονται σοβαρά αποτελέσματα σε όρους χρηματοδοτικής ισορροπίας. Αυτό μας αφήνει με τις δύο πιο ρεαλιστικές και αποτελεσματικές επιλογές πολιτικής: την αύξηση του συνολικού ποσοστού απασχόλησης των γυναικών και την αύξηση του ορίου ηλικίας συνταξιοδότησης. Σε ορισμένες χώρες της ΕΕ, τα ποσοστά γυναικείας απασχόλησης είναι κάτω του 40 τοις εκατό. Αυτές οι χώρες, όπως η Ισπανία και η Ιταλία, δοκιμάζονται, επίσης, από εξαιρετικώς δυσμενείς μακροπρόθεσμες τάσεις. Η αύξηση της απασχόλησης σε επίπεδο ανάλογο εκείνου των σκανδιναβικών χωρών (όπου είναι περίπου διπλάσιο) θα αυξήσει στο μέλλον την απασχόληση, καθώς και τη βάση των εισφορών περίπου μέχρι 25 τοις εκατό στις πλέον ακραίες περιπτώσεις - με άλλα λόγια, αυτή η επιλογή είναι δυνάμει πολύ αποτελεσματικότερη από την επιλογή της μετανάστευσης. Το κύριο πρόβλημα σε σχέση με τη στρατηγική αύξησης της γυναικείας απασχόλησης είναι πως πιθανότατα θα προκαλέσει περαιτέρω επιδείνωση της κρίσης γεννητικότητας, εκτός εάν συνοδεύεται από επαρκείς παροχές ημερήσιας φροντίδας.
Η τελευταία - και περισσότερο αποτελεσματική - επιλογή είναι η αύξηση του ορίου ηλικίας συνταξιοδότησης. Ορισμένες εκτιμήσεις υποδεικνύουν ότι η παράταση της μέσης ηλικίας συνταξιοδότησης κατά δέκα μήνες ισοδυναμεί με μια κατά 10 τοις εκατό μείωση των συνταξιοδοτικών παροχών (ΟΟΣΑ, 2001:69) Οι διαθέσιμες προγνώσεις και προσομοιώσεις καταλήγουν σε αποκλίνουσες εκτιμήσεις. Αρκετές δείχνουν ότι η υιοθέτηση του κανόνα των 65 ετών θα είχε λίγο - πολύ ως αποτέλεσμα την «ισοσκέλιση των λογαριασμών». Η αναβολή της συνταξιοδότησης είναι ένα πολύ αποτελεσματικό εργαλείο, γιατί λειτουργεί διττώς: μειώνει τα χρόνια συνταξιοδότησης, ταυτοχρόνως αυξάνοντας τα χρόνια εισφορών. Η αναβολή της συνταξιοδότησης είναι εναρμονισμένη με το μοντέλο της δια-γενεακής δικαιοσύνης του Musgrave και, ακόμη περισσότερο, είναι επιθυμητή, αν λάβουμε υπόψη τις τρέχουσες τάσεις σε ότι αφορά το επίπεδο εκπαίδευσης και την κατάσταση της υγείας των μεγαλύτερης ηλικίας εργαζόμενων. Πρώτον, το τεράστιο μορφωτικό χάσμα που τώρα υπάρχει μεταξύ των μεγαλύτερης ηλικίας και των νεότερων εργαζομένων θα εξαφανιστεί μέσα στα επόμενα δέκα περίπου χρόνια (όταν η γενιά του baby-boom φτάσει σε ηλικία συνταξιοδότησης). Επιπλέον, η κατάσταση της υγείας των μεγαλύτερης ηλικίας εργαζομένων βελτιώνεται γρήγορα. Ένας άνδρας 60 ετών σήμερα προσδοκάται ότι θα ζήσει κατά μέσο όρο περισσότερα από 10 χρόνια χωρίς σοβαρά προβλήματα υγείας. Ένα από τα συνήθως θεωρούμενα ως εμπόδια στην αναβολή της συνταξιοδότησης, συγκεκριμένα η προτίμηση για πρόωρη συνταξιοδότηση, ίσως δεν είναι τόσο προβληματικό όσο νομίζουμε. Ωστόσο δύο μεγάλα προβλήματα εξακολουθούν να υπάρχουν. Πρώτον, ενώ η παραγωγικότητα των μεγαλύτερης ηλικίας εργαζομένων μειώνεται, ο καθορισμός των μισθών βάσει επετηρίδας συνεπάγεται διαρκώς αυξανόμενες αποδοχές και τούτο επηρεάζει τα κίνητρα πρόσληψης των μεγαλύτερης ηλικίας εργαζομένων. Δεύτερον, δεδομένης της συσχέτισης μεταξύ του προσδόκιμου ζωής και της κοινωνικοοικονομικής κατάστασης, η αναβολή της συνταξιοδότησης θα ήταν άδικη για τους εργαζομένους με χαμηλότερο εισόδημα (για τους οποίους η περικοπή «των χρόνων ανάπαυσης» θα φαινόταν σχετικώς οδυνηρότερη).
Όπως υποστηρίζουν οι Wolfson κ.ά.(1998) οι ανισότητες ευημερίας μεταξύ των ατόμων της ίδιας γενιάς ξεπερνούν όλες τις διαφορές μεταξύ των γενεών. Η κοινωνική δικαιοσύνη και τα προβλήματα κόστους που συνοδεύουν κάθε συνταξιοδοτική μεταρρύθμιση θα μπορούσαν πολύ πιο εύκολα να αντιμετωπιστούν, εάν οι ανισότητες ως προς το εισόδημα, την επαγγελματική σταδιοδρομία και τη συσσώρευση πόρων κατά τη διάρκεια του βίου ήσαν μικρές. Παρόμοιες ανισότητες ανάγονται στις συνθήκες ζωής κατά την παιδική ηλικία και τη νεότητα, περιλαμβανομένης και της επίδρασης της κοινωνικής καταγωγής. Όταν συζητούμε για τη συνταξιοδοτική μεταρρύθμιση, πρέπει να σκεφτόμαστε σε μακροπρόθεσμους όρους, σε όρους τουλάχιστον μισού αιώνα. Γι' αυτό το λόγο επιμένω ότι μια καλή συνταξιοδοτική πολιτική πρέπει να υιοθετεί την οπτική μιας ολόκληρης ζωής, εκτείνοντας το πεδίο της, ώστε να λαμβάνονται υπόψη οι ανισότητες κατά την παιδική ηλικία και τον εργασιακό βίο. Επιγραμματικώς, ο καλύτερος τρόπος να σκεφτόμαστε τη συνταξιοδοτική μεταρρύθμιση δεν είναι να ξεκινάμε με τους ηλικιωμένους, αλλά με την ευημερία των παιδιών. Οι καλές συντάξεις εξασφαλίζονται από τη στιγμή που γεννιόμαστε.
Βιβλιογραφικές αναφορές
Myles, J. (2002) 'A new social contract for the elderly?', in G. Esping-Andersen (ed.) Why We Need a New Welfare State, Oxford: Oxford University Press, Pp. 130-172.
OECD, (2001) Ageing and Income, Paris: OECD
Thompson, L. (1998) Older and Wiser: The Economics of Public Pensions, Washington DC: Urban Institute
Wolfson, M., Rowe, G., Lin, X. And Gribble, S. (1998) 'Historical generational accounting with heterogeneous populations', in M. Corak (ed.) Government Finances and Generational Equity, Ottowa; Statistics Canada, Pp. 107-126